一、起草背景和依據

按照習近平總書記關于耕地保護多次重要批示和指示精神、中央1號文件和部省關于土地管理工作精神，為全面落實最嚴格的耕地保護制度，堅決以“零容忍”嚴態度和“長牙齒”硬措施遏制新增違法用地，實現2023年起違法用地“零增長”，營造依法依規用地良好氛圍，助力全市經濟社會高質量發展。依據《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《自然資源部辦公廳關于開展2023年衛片執法工作的通知》精神，結合我市實際，制定嚴管嚴控違法用地十五條措施。  

二、主要內容

前七條內容為《土地管理法實施條例》的原本條款內容，分別為破壞耕地種植條件、農業結構調整占用永久基本農田、不履行土地復墾義務、臨時用地改變用途、未批先建、非法轉讓土地、不交回國有土地行為的法律責任。

第八條內容嚴控新增違法用地。本條內容為遏制新增“未批先建、邊批邊建”的違法用地情形，根據2022年全省土地管理工作會議精神，新增違法用地不予補辦建設用地手續，同時暫停建設用地報批和增加掛鉤等項目報批，目的是遏制新增土地違法，約束地方政府和用地單位合法合規用地。

第九條嚴控違法用地項目納入重點項目。本內容主要針對持續違法用地的企業，倒逼對存量違法用地進行整改銷號，避免土地衛片執法和國家土地例行督察對我市因土地違法進行約談問責。

第十條強化執法剛性。依據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》和最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條。

第一十條嚴格實行社會信用聯合懲戒，將違法用地單位和個人納入社會征信體系管理。依據《土地管理法實施條例》第五十條。

第十二條嚴肅追究屬地主體責任。依據《自然資源部辦公廳關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》自然資辦發〔2021〕33號 第三條、第八條，《違反土地管理規定行為處分辦法》15號令。

第十三條和第十四條依據《違反土地管理規定行為處分辦法》15號令和《中華人民共和國土地管理法》。這兩條分別明確了相關監管部門負責人的責任、土地違法線索共同制止責任和政府土地違法行政處罰應履行的責任。

第十五條建立獎勵激勵機制。依據《榆林市耕地保護激勵暫行辦法》第七條。

三、主要名詞解釋

1.破壞耕地種植條件：在耕地上建設建筑物或構筑物，造成耕地無法耕種的；因人為挖損、塌陷、壓占造成耕地無法耕種的；在耕地上挖砂、取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物或其它物料、硬化地面或壓實耕地，造成耕地無法耕種的；因人為因素造成土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染，造成耕地無法耕種的。

2.永久基本農田：永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。

3.土地復墾：是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。

4.臨時用地：臨時用地指建設項目施工、地質勘查等臨時使用,不修建永久性建（構）筑物,使用后可恢復的土地（通過復墾可恢復原地類或者達到可供利用狀態）。

5.國有土地：國家所有的土地。城市市區的土地；農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地；國家依法征用的土地；依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地；因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

6.城鄉建設用地增減掛鉤：是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

7.衛片執法：衛片執法是通過衛星遙感等技術將一個地區的土地、礦產利用情況形成衛片，用該地區同一地域前后兩個不同時期的衛片進行疊加對比后，反映出該地區土地、礦產利用變化情況，對發生變化的地塊逐一進行核查，重點檢查該行政區域的新增建設用地（用礦）情況，發現和查處違法用地（用礦），并依據有關法律法規和規章，對符合條件的違法嚴重地區，開展警示約談、啟動問責，督促落實地方各級政府自然資源保護主體責任，做好耕地保護，遏制農村亂占耕地建房亂象，堅決制止耕地“非農化”現象的一個重要抓手。我國衛星拍攝照片的分辨率是1米到2.5米級，只要與上一輪的照片發生了變化，都會被衛星監測到。

8.違法占耕比例計算方法：本年違法占用耕地面積/（本年違法占用耕地面積+本年批本年建占用耕地面積+往年批本年建占用耕地面積）

9.問責標準：“違法占用耕地面積比例達到15%以上，且違法占用耕地面積按照問責政策扣除后市級大于500畝、縣級大于100畝的地區，要納入問責范圍。

四、其他需要解讀的事項

嚴管嚴控違法用地十五條措施是根據《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》和自然資源部關于土地衛片執法要求以及國家自然資源督察反饋問題整改工作要求出臺的“硬措施”。根據土地衛片執法問責標準和創文明城市土地違法比例5%的要求，創新性的對縣、鄉、村三級分別明確了轄區內年度土地違法的數量，面積和宗數的問責標準，從而進一步壓實了縣、鄉、村各級的土地監管責任，明確了耕地保護獎懲措施和違法占用耕地的嚴重后果。同時，為了遏制新增土地違法，增加了約束地方政府和用地單位合法合規用地的條款內容。

五、解讀人

解讀人：竇鵬勛  榆林市自然資源執法監察支隊大隊長

文件鏈接：榆林市人民政府關于印發榆林市嚴管嚴控防止違法用地十五條措施的通知